América Latina ante Asia y Estados Unidos en la era de los minerales críticos (2/2)

En esta segunda entrega, Danna Fernanda Mena Navarro examina la gobernanza real del subsuelo latinoamericano: los límites de la soberanía declarada frente al arbitraje internacional, la exigibilidad de los derechos comunitarios bajo el estándar interamericano y el riesgo de delegar la custodia del territorio a la lógica de seguridad militar.

A partir del análisis de la Resolución 1803 de la ONU, el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Interamericana, la autora propone un posicionamiento regional en cinco puntos para que América Latina deje de ser un escenario y se convierta en un actor estratégico.

Los Editores.

Vista del centro de Bogotá, Colombia.

Soberanía y su contrapeso.

El fundamento jurídico de la posición latinoamericana es la soberanía permanente sobre los recursos naturales. La Asamblea General de la ONU la formuló en la Resolución 1803 (XVII), del 14 de diciembre de 1962, aprobada por 87 votos a favor, 2 en contra y 12 abstenciones, y los dos Pactos de 1966 la reafirman en su artículo 1 común.⁷ La propia resolución establece que ese derecho debe ejercerse en interés del desarrollo nacional y del bienestar del Pueblo del Estado respectivo. No es cortesía diplomática: es la base de las reformas que declaran estratégicos los minerales.

México es el caso más visible. El 20 de abril de 2022 se publicó en el Diario Oficial la reforma a la Ley Minera que reconoce el litio como patrimonio de la nación, reserva su exploración y aprovechamiento a favor del pueblo, impide otorgar concesiones y declara zonas de reserva minera aquellas con yacimientos. El 23 de agosto de 2022 un decreto creó el organismo Litio para México (Litio Mx).⁸ Conviene ser precisos: bajo el artículo 27 constitucional, los minerales del subsuelo ya eran propiedad de la nación, así que “nacionalización” fue una etiqueta política más que un cambio de titularidad. Lo que cambió fue el régimen de explotación, y algunos análisis jurídicos advirtieron que el diseño dejaba abierta la participación privada de ciertas actividades.

Chile eligió otra vía. En abril de 2023 se presentó la Estrategia Nacional del Litio, que encargó a Codelco negociar con los operadores del Salar de Atacama. En diciembre de 2023 Codelco y SQM acordaron una asociación público-privada, con participación mayoritaria del Estado (50,01%), para operar el salar desde 2025 hasta 2060.⁹ La idea de una empresa nacional del litio quedó, según algunos analistas, en entredicho. Argentina, en cambio, atribuye el dominio de los recursos a las provincias, y esa fragmentación debilita la negociación frente a inversionistas globales.

La soberanía tiene un contrapeso poco discutido, y está en el texto mismo de la Resolución 1803: los acuerdos de inversión extranjera libremente concertados por Estados soberanos deben cumplirse de buena fe.⁷ A ello se suma la red de tratados de inversión con arbitraje inversionista-Estado. Un Estado que reserva un recurso o cambia reglas puede ser demandado por expectativas legítimas de un inversionista. La soberanía proclamada en una constitución resulta costosa si no se respalda con una arquitectura contractual coherente. Se discute mucho cuánto litio hay y muy poco qué cláusulas hay. Aquí reaparece la lección de Sanahuja:² los problemas de la globalización no se resuelven con un enfoque puramente nacional, y exigen intervenir en el diseño del sistema en el que se negocia.

Cataratas de Iguazú, frontera brasileña-argentina.

El agua, la consulta y los pueblos.

El litio en salmuera se extrae en ecosistemas áridos donde el agua es escasa y sostiene a comunidades indígenas y tribales. La pregunta de derechos humanos es por eso el núcleo de la legitimidad de cualquier proyecto, no un anexo de responsabilidad social. El marco normativo tiene tres capas.

La primera es el Convenio 169 de la OIT, adoptado el 27 de junio de 1989 y vigente en México desde su promulgación en el Diario Oficial el 24 de enero de 1991.¹⁰ Se aplica a pueblos indígenas y tribales, y su artículo 6 obliga a los gobiernos a consultarlos mediante procedimientos apropiados cada vez que se prevean medidas que puedan afectarlos directamente. La segunda es el Acuerdo de Escazú, adoptado el 4 de marzo de 2018 y en vigor desde el 22 de abril de 2021, que obliga a garantizar el acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en asuntos ambientales.¹¹ México y Argentina depositaron sus ratificaciones el 22 de enero de 2021 y completaron el número necesario para su entrada en vigor; Bolivia y Ecuador son también Estados parte. El Congreso de Perú, en cambio, decidió no ratificar en octubre de 2020.

La tercera capa, la más exigente, es la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, construida en cuatro pasos.

El primero es Saramaka vs. Surinam (28 de noviembre de 2007). La Corte sostuvo que todo plan de desarrollo o inversión dentro del territorio tradicional exige consulta, y que cuando el proyecto puede tener un impacto profundo sobre la propiedad del pueblo respecto de gran parte de su territorio, el Estado debe además obtener su consentimiento libre, previo e informado.¹² El caso se refería a un pueblo tribal, no originario de la región donde vive, y la Corte le aplicó la jurisprudencia desarrollada para pueblos indígenas. La consecuencia para los megaproyectos extractivos es directa: a partir de cierto umbral de impacto, la consulta no basta.

El segundo es Sarayaku vs. Ecuador (27 de junio de 2012). La Corte declaró por unanimidad la responsabilidad de Ecuador por violar los derechos a la consulta, a la propiedad comunal indígena y a la identidad cultural, al permitir que una petrolera privada explorara en el territorio kichwa desde fines de los años 90 sin consulta previa.¹³ Ordenó consultar al pueblo de forma previa, adecuada y efectiva y regular la consulta en el derecho interno. El caso enseña además un límite: los representantes del pueblo denunciaron en 2023 que Ecuador había concesionado más del 91% de su territorio sin consulta. Es una afirmación de la parte representante, no un hallazgo de la Corte, pero ilustra que una sentencia favorable no equivale a cumplimiento.

El tercero es Lhaka Honhat vs. Argentina (sentencia del 6 de febrero de 2020), el más relevante para quien explota salares. Por primera vez en un caso contencioso, la Corte analizó de forma autónoma los derechos de un ambiente sano, a la alimentación adecuada, al agua y a la identidad cultural a partir del artículo 26 de la Convención Americana.¹⁴ El agua deja de ser un insumo de proyecto y pasa a ser un derecho exigible por las comunidades. La Corte también consideró que Argentina no garantizó una consulta previa frente a un proyecto de infraestructura en el territorio.

El cuarto es la Opinión Consultiva OC-32/25 sobre emergencia climática, adoptada el 29 de mayo de 2025 y notificada el 3 de julio, a solicitud de Chile y Colombia, dos Estados con intereses mineros directos.¹⁵ La Corte reconoció el derecho humano a un clima sano, exige una debida diligencia reforzada en la prevención y fijó parámetros de acceso a la información, participación y justicia en materia climática. La electrificación que justifica la demanda de litio no exime a los Estados de estas obligaciones. Las refuerza.

El discurso chino de “beneficio mutuo” debe examinarse con el mismo rigor que el de cualquier potencia.⁶ La cooperación entre Estados no sustituye la consulta a las comunidades, y la soberanía estatal no agota la titularidad de derechos de los pueblos. La implicación estratégica es contraintuitiva: respetar estos estándares no frena la inversión, la estabiliza. Los proyectos sin licencia social son los que se paralizan, se litigan y se vuelven políticamente costosos.

Reserva Ecológica El Corchito, Progreso, Yuc., México.

El riesgo de la custodia militar.

Rut Diamint documenta un fenómeno regional: las fuerzas armadas regresan a tareas de seguridad pública sin que cambien sus doctrinas ni su entrenamiento.¹⁶ Los llama “militares multifunción”. Cita a Pion Berlin al señalar que, sin modificar esas doctrinas, pueden dedicarse indistintamente a perseguir el crimen organizado, a defender la extracción de recursos naturales o a misiones de paz. La autora advierte que esa acumulación de funciones erosiona el control civil y la calidad democrática, y que recurrir a los militares suele sustituir la reforma de los policías. Usa el caso de México como ejemplo de las consecuencias para los derechos humanos y para la institucionalidad.

Diamint no habla de litio, y el vínculo con la minería es mío. Pero la inferencia es sólida a la luz de Kok:¹ los territorios con metal se aseguran con fuerza desde el siglo XVII. Si el subsuelo estratégico se gestiona con lógica de seguridad y no de derechos, quienes viven sobre él serán los primeros en pagar el costo. Esa lógica contradice además la idea de seguridad ampliada que la diplomacia mexicana defendió en la Asamblea de Tlatelolco de 1994, según Pinto Mazal,³ donde la seguridad continental incluía los problemas económicos y sociales.

El marco jurídico como activo estratégico.

Un comprador industrial no negocia con una herencia cultural. Negocia con instituciones. Francisco Olguín Uribe documenta que los partidos políticos entraron al derecho constitucional latinoamericano por etapas, desde Uruguay en 1934, y que hoy las 18 democracias que celebran elecciones regulares los regulan por ley.¹⁷ Los reglamentan en materias como el financiamiento público, el acceso gratuito a los medios y los órganos de control. Es un marco jurídico elaborado, con influencias europeas y trayectoria propia.

El mismo texto marca los límites, y son los que interesan a este argumento. Los pueblos indígenas representan en promedio cerca del 8% de la población regional y más del 40% en Bolivia y Guatemala, pero ningún país ha adoptado cuotas para ellos. Solo algunos tienen disposiciones tímidas. Olguín también reconoce una brecha entre la norma y la práctica y niveles bajos de confianza ciudadana en los partidos. Su conclusión es que el remedio no es suprimirlos, sino fortalecerlos.

Para este artículo, eso significa que la previsibilidad jurídica y la inclusión política son parte de lo que la región ofrece al mundo. Un Estado con instituciones débiles negocia peor sus recursos, y un arbitraje perdido o un conflicto social mal gestionado cuestan más que cualquier regalía.

Las instituciones no se sostienen solas. Los estándares de consulta, transparencia y control civil que este ensayo reclama requieren actores que vigilen, los documenten y los traduzcan en decisiones públicas. La lección de Sanahuja² sobre negociaciones fragmentadas vale también para este plano: una región con comunidades, universidades y organizaciones capaces de leer contratos, medir impactos y exigir información negocia mejor que una que delega todo en sus gobiernos.

Cómo presentar Latinoamérica ante Asia.

De lo anterior se desprende una propuesta de posicionamiento en cinco puntos:

Presentar jurisdicciones, no cultura. Hablar de regímenes mineros, marcos constitucionales y de capacidad institucional.
Hacer visible el plano indígena y territorial. El mapa del litio es también el mapa de los pueblos originarios, y reconocerlo anticipa una agenda que los inversionistas serios deben atender.
Recordar que el vínculo con Asia es anterior a las repúblicas. La plata americana circuló hacia Asia por el comercio transpacífico, lo que permite hablar de continuidad sin pasar por Madrid.
Ofrecer valor agregado y no solo mineral. Así se evita repetir la oferta poco diversificada que Sanahuja² señala como parte del problema histórico.
Hablar con voz coordinada. Los países que negociaron por separado en los noventa obtuvieron resultados desiguales, y una coordinación mínima de estándares y condiciones contractuales aumenta el poder frente a compradores concentrados.

Conclusión.

El litio no es la solución al desarrollo latinoamericano, igual que no lo fue el Consenso de Washington. Lo que decide si la región es escenario o actor no es el subsuelo, sino el derecho y la política que lo gobiernan. Sin soberanía respaldada por contratos sólidos, sin derechos humanos como condición de legitimidad, sin control civil sobre la custodia de los territorios y sin una estrategia común de valor agregado, la región vivirá otro ciclo de esperanza seguido de otra crisis. La diferencia con el siglo XVII es que hoy existen los instrumentos jurídicos para evitarlo. Falta voluntad política para usarlos.

En la Parte I, Danna Mena analizó cómo la distorsión analítica sobre Latinoamérica condiciona su relación con Asia y Estados Unidos, trazando la continuidad histórica del extractivismo y las fuerzas que hoy empujan el interés por sus minerales críticos.

Notas