Desde la NYC Climate Week: los límites estructurales del orden climático

Actualmente, el planeta se encuentra rozando el umbral de los 1,5 °C, habiéndolo cruzado durante 2024. Según el PNUMA ¹, se espera un calentamiento de 2,6 °C para 2100 bajo las políticas actuales; e incluso en un escenario optimista con reducciones drásticas de emisiones, alcanzaríamos un pico de calentamiento de 1,8 °C. Este panorama dista de la premisa de Estocolmo ², que reconoció al ser humano como artífice del deterioro ambiental, dando origen a la diplomacia ambiental y sentando las bases de una gobernanza climática orientada a evitar un calentamiento peligroso respecto del nivel preindustrial.

Entonces, vale la pena preguntarnos: ¿Qué hitos en la historia de las negociaciones climáticas nos han llevado a este estado? ¿Existen fallas estructurales en el sistema, o se debe únicamente a la falta de voluntad política de los Estados parte?

Primero, la Conferencia de Estocolmo, inicio de la diplomacia ambiental formal y del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), surgió dentro de una estructura internacional marcada por la Guerra Fría y por la centralidad política, económica y normativa de las potencias occidentales. No obstante, esta iniciativa, ante el leve calentamiento global de entonces, orientó a las naciones hacia una declaración no vinculante y recomendaciones generales, sin objetivos específicos y medibles, con el objetivo de no obstaculizar el crecimiento económico de las naciones industrializadas y de las naciones en desarrollo que enfrentan índices de pobreza. Desde su origen, por tanto, el espacio de gobernanza ambiental internacional no fue neutral, sino que estuvo condicionado por una estructura global de poder que posteriormente sería reproducida en la arquitectura climática.

Ante ello, surgieron dos hitos: la creación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ³, dividiendo a las naciones entre países industrializados (Anexo I) y países en desarrollo, con una diferenciación para algunos países desarrollados (Anexo II). Asimismo, el Protocolo de Kioto ⁴ intentó implementar compromisos jurídicamente vinculantes mediante un sistema top-down para las partes del primer anexo, dando inicio a metas cuantitativas de reducción de emisiones.

(Nota: el Anexo I agrupa a los países industrializados con compromisos de reducción; el Anexo II identifica a los desarrollados ricos con obligación de financiar la mitigación en el Sur Global. Los países No-Anexo I —como China, India o Brasil— quedaron sin obligaciones vinculantes.)

A pesar de dicho esfuerzo, estas iniciativas cayeron en dos fallos estructurales. El primero fue dividir a las naciones incorporando intereses geopolíticos, y no solo por nivel de emisión y desarrollo. Ejemplo de ello fue el caso de China e India, cuyas emisiones alcanzarían niveles altos, pero que, al permanecer como países en desarrollo, no fueron incorporadas a las obligaciones del Anexo I ⁵. Esta diferenciación no puede entenderse como una clasificación técnica: también reflejó las relaciones de poder y las categorías con las que el sistema internacional organizaba al mundo entre países industrializados y países en desarrollo. Desde una lectura crítica, esta estructura puede ser entendida como parte de la occidentalización inicial del espacio de gobernanza climática, en la que las potencias occidentales conservaron una posición central en la definición de responsabilidades y reglas, mientras el resto del mundo quedó agrupado bajo categorías diferenciadas.

A partir de este caso, el Senado de Estados Unidos no ratifica el Protocolo de Kioto y justificará posteriormente este desbalance para no comprometerse firmemente en la reducción de emisiones. Otro punto crítico era la exigencia de compromisos vinculantes de carácter vertical, en un sistema de cooperación representado por la horizontalidad. En este contexto, varios Estados del Anexo I comienzan a alejarse del Protocolo de Kioto, al considerar que el reparto de obligaciones generaba un tablero de juego desequilibrado ⁵.

Esta debilidad estructural del sistema de negociaciones climáticas no fue un caso aislado. Durante la COP15 en Copenhague ⁶, existió una reunión a puerta cerrada de un grupo reducido de líderes, integrada por Estados Unidos, los países del bloque BASIC (China, India, Brasil y Sudáfrica) y pocos invitados por la presidencia danesa, para destrabar días de parálisis. Esta dinámica dejó fuera a las delegaciones de América Latina, como el bloque ALBA y otros países en desarrollo, así como a pequeñas islas y naciones africanas. Cuando el texto resultante fue presentado en el plenario, fue acusado de violar la transparencia y la democracia multilateral, colapsando la cumbre y limitándose la Conferencia a una nota de registro ^{7 5}.

Ante el colapso de Copenhague, se planteó una nueva estructura en el Acuerdo de París⁸, estableciendo el mecanismo de Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC), que permite a las naciones crear compromisos adaptados a sus territorios y capacidades, así como un sistema de seguimiento y evaluación. No obstante, ante la debilidad del Protocolo de Kioto, estos compromisos dependen de promesas voluntarias sin mecanismos coercitivos, generando una brecha de emisiones permanente.

El caso se agrava aún más cuando la posibilidad de incidencia de la sociedad civil, mediante organizaciones observadoras y circunscripciones como YOUNGO, es restringida a espacios selectos en eventos paralelos a postulación y a negociaciones internas que, en la mayor parte de los casos, no impactan formalmente en el documento final. Aun así, dichas organizaciones han ejercido, en los últimos años, un rol activo en la representación de víctimas vulnerables, la profesionalización técnica en los pasillos multilaterales y la protesta crítica frente a la ineficacia de las negociaciones ^{7 9}.

Little Island, parque flotante sobre el río Hudson, Nueva York. Foto: Yuriy T / iStockphoto / Getty Images.

En conclusión, la historia de las negociaciones climáticas no representa únicamente una sucesión de fracasos, sino un proceso de aprendizaje institucional mediante el cual los Estados han intentado adaptarse y construir nuevas formas de cooperación frente a un problema global cambiante. Desde Estocolmo hasta París, cada etapa incorporó mecanismos y compromisos para superar las limitaciones de la anterior. Aunque hoy nos encontramos rozando el umbral de los 1,5 °C, el trabajo construido sesión tras sesión ha permitido evitar una arquitectura internacional carente de compromisos y escenarios potencialmente peores. El desafío actual no consiste únicamente en generar nuevos acuerdos, sino en superar las limitaciones estructurales de un sistema que ha aprendido a cooperar, pero que aún no lo hace con la velocidad, alcance y equidad que exige la crisis climática.

Mauricio Aaron Bravo Melendez es politólogo por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya (Perú). Miembro del Policy Team de YOUNGO, el constituency oficial de juventud ante la UNFCCC, donde co-diseña documentos de política y materiales técnicos para los procesos de negociación climática. Su trabajo se centra en gobernanza climática, financiamiento climático y participación juvenil en espacios multilaterales.

Bibliografía

1. UNEP. 2026. Navigating the 1.5°C Overshoot: Spotlight Report on Climate Action, Decarbonization and Resilience. Nairobi: United Nations Environment Programme.
2. UN (United Nations). 1972. Report of the United Nations Conference on the Human Environment. A/CONF.48/14/Rev.1. Stockholm: United Nations.
3. UNFCCC. 1992. United Nations Framework Convention on Climate Change. FCCC/INFORMAL/84. New York: United Nations.
4. UNFCCC. 1997. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. Kyoto: United Nations.
5. Carraro, Carlo, y Emanuele Massetti. 2010. “Beyond Copenhagen: A Realistic Climate Policy in a Fragmented World.” Nota di Lavoro 136.2010. Milan: Fondazione Eni Enrico Mattei.
6. UNFCCC. 2009. Draft Decision -/CP.15: Proposal by the President (Copenhagen Accord). FCCC/CP/2009/L.7. Copenhagen: United Nations.
7. Schroeder, Heike, y Heather Lovell. 2012. “The Role of Non-Nation-State Actors and Side Events in the International Climate Negotiations.” Climate Policy 12 (1): 23–37.
8. UNFCCC. 2015. Paris Agreement. FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1. Paris: United Nations.
9. Marquardt, Jens, Eva Lövbrand, y Frida Buhre. 2024. “The Politics of Youth Representation at Climate Change Conferences: Who Speaks, Who Is Spoken Of, and Who Listens?” Global Environmental Politics 24 (2): 19–45.

Nota editorial

Este trabajo representa exclusivamente las opiniones del autor o autores. Open Andes es un think tank y editorial independiente, y no adopta posturas institucionales sobre asuntos de política pública.